- 山西信息港 >> 新闻频道
记者：我们看到，美国最高法院依据电信法中“电信服务”和“信息服务”的区分进行裁决，那么，“电信服务”和“信息服务”的法律含义究竟有何不同？
答：美国电信法确立了与通信相关的两类主体：一类是信息服务提供者；另一类是电信传送者。电信法规定电信传送者应当依照关于“公共电信运营商”的规则受到严格管制，而这种严格管制对信息服务提供者则不适用。比如，要求电信传送者必须向其客户收取公正和合理的费用，对其系统进行设计以便其他传送者能与其网络进行互通，并承担普遍服务义务。也就是说，对于信息服务提供者，FCC尽管有权对其施加额外管制，但并不被作为电信传送者进行管制。
基于有线电视网络的CableModem服务是宽带接入的一种基本方式。随着CableModem服务的出现以及快速普及，有关对其适用何种管制规则的问题越来越突出，管制的不稳定对投资和创新造成了负面影响。于是FCC在2002年发布了《宣言性裁决》。在该法律文件中，FCC将CableModem业务划分为“信息服务”，而不是“电信服务”。既然将其界定为信息服务，就不能按照电信法中关于公共电信运营商的规则进行监管。
FCC的判定引起了许多争议，各方纷纷要求对FCC《宣言性裁决》进行司法审查，质疑FCC做出的CableModem服务不是电信服务的结论。根据随机抽签决定，美国第九巡回上诉法院受理该争议。第九巡回法院随后作出判决，部分废止了《宣言性裁决》，并要求FCC对其作进一步修订。特别是，法院认为FCC不能将提供CableModem服务的有线电视公司免除在电信法强制性管制之外，应当认定CableModem服务属于“电信服务”。
第九巡回法院的判决得到了消费者团体的支持，但是遭到了FCC以及其他一些团体的反对。国家有线电视和电信协会为此上诉到美国最高法院。
记者：我们该如何看待美国最高法院的这一裁决？
答：美国最高法院裁定：依据Chevron判例和行政程序法，FCC对宽带CableModem公司不适用于电信法第二章关于公共电信运营商的强制性管制规定的解释是合法的。
美国最高法院判决公布后，FCC的委员都发表了各自意见。大部分反应是积极的，认为这个判决解决了长期需要确定的管制趋向，表明政府将继续推行对宽带业务放松管制的管制体制。将CableModem服务确定为信息服务，给予了FCC这样一种灵活性，其可以创造一个较少管制的环境，促进宽带这一竞争性市场上的投资和创新。这有利于美国在全国范围内快速部署宽带服务，而加速在全美国部署宽带服务对FCC而言是一个优先的任务。法院的判决并不表明政策制订者违背了美国消费者的利益，也不表明其忽视公共安全。
我们可以进一步从三个方面来理解这一裁决：——美国最高法院支持FCC对宽带业务的放松管制，因为这种管制政策符合美国利益。
首先，FCC的首要政策目标就是“促进宽带无处不在地提供给所有的美国公民”。1996年电信法第706条赋予了FCC以“管制克制、促进竞争政策……或者其它消除基础设施投资壁垒的管制措施”来“促进高级电信能力以合理和及时的方式提供给所有的美国公民的权利”。而且，为符合电信法第230条（b）（2）的要求，FCC力求“保持当前互联网以及其它交互式计算机服务市场成为充满活力和竞争性的自由市场，而不使它们受到联邦或州的束缚。”
其次，FCC认为“宽带服务应该存在于最小的管制环境，这种环境能促进在竞争性市场上的投资和创新。”因此，FCC力图消除那些可能造成抑制投资和创新的管制上的不稳定。而FCC考虑的就是如何更好地限制不必要的管制成本。
最后，在所有的宽带争端上，FCC都试图为通过不同技术和网络设施的竞争性服务创造一个理性的管制架构。认识到加快推广互联网接入在不同的电子平台上发展演进，这些技术平台包括有线电缆、陆地无线和卫星。FCC通过推广多平台的发展和部署，促进宽带能力提供上的竞争，确保满足公共需求和需要。为此，FCC力图开发一种在不同平台之间保持协调的分析方法。
——FCC在CableModem服务上的管制政策，也存在一定的弊端，在有线电视公司和传统电话公司在业务上已经开始融合的今天，对二者提供的服务采用不同的管制方式，可能会造成管辖权的选择问题，造成管制不稳定性。
随着科技的飞速发展，电信网、广播电视网、计算机网（主要是互联网）正通过各种方式相互渗透和融合。从上世纪90年代开始，有线电视业开始进入电信市场并推出电信业务。有线电视网络能够提供的电信业务主要有：宽带接入（CableModem）、电缆电话（Cabletelephone）和IP电话（VoIP）。由于有线电视网的最大优势就是带宽，近年来全球宽带大发展的趋势为有线电视运营商创造了很好的进入机会，因此有线电视运营商进入电信市场通常都是从提供宽带接入业务开始的。有线电视运营商在利用带宽优势占领了一定的电信市场中的宽带接入领域后，就开始逐渐渗透到电缆电话、IP电话等其它电信业务中。
近年来，美国的有线电视运营商非常热衷于VoIP。许多有线电视运营商已经开始试验或推出VoIP业务。TimeWarnerCable已经为波特兰的用户推出了VoIP业务。另外，TimeWarnerCable在2003年12月与Sprint、MCI签署合同，共同在其31个市场向现有的1090万个有线电视客户推广VoIP业务。Cablevision并购了AT&TBroadband后，于2003年第4季度，在纽约为400万家庭用户推出了名为“OptimumVoice”的VoIP电话业务。
因此，有线电视公司和传统电话公司在业务上已经开始融合。对二者提供的服务采用不同的管制方式，并不一定适应融合的市场需要融合的管制政策的发展趋势，可能会造成管辖权的选择问题，造成管制不稳定性。因此，最高法院支持FCC将CableModem服务定为信息服务而不加以管制的立场也受到了诸多批评。最高法院的Scalia法官就对此提出了强烈的批评，认为有线电视公司提供的CableModem服务实际上就是“电信服务”，与传统电话公司提供的服务并无二致。在这一点上，最高法院法官Souter和Ginsburg也持同样立场。Scalia法官进一步认为，FCC对电信法的适用的曲解实际上是在制造“恶法”。
不过，最高法院的裁决表明，美国法院在对有关电信争端的司法解决上持谨慎态度。这一判决是Trinko一案后又一重大的、里程碑式的司法判决，更清晰地表明了美国法院的立场——对于技术性强的行业，尽量发挥行业专门管制的作用，只有缺乏有效的行业专门管制时，法院才会进行干预。
——尽管法院判决对于VoIP提供者短期内可能造成影响，但这种影响现在还很难评估，尚需观察。
一方面，最高法院的裁决将促使更多的资金被投入到宽带基础设施中，并促进宽带连接的普及。但另一方面，可能对宽带市场的竞争和消费者的利益造成负面影响。当前在美国尽管有许多其它上网方式，例如DSL、固定无线、卫星，但估计60％的宽带连接用户仍然使用有线电视公司提供的服务。这种情况不利于独立的互联网服务提供商，在过去的5年中，已经有四分之三的独立互联网服务提供商倒闭。允许有线电视互联网服务提供商开放他们的网络，将使得有线电视客户享受不到众多ISP竞争带来的好处。不过，也有分析认为，不用太过担心有线电视阻塞端口行为的大量发生，因为市场竞争作用会对这种行为加以惩罚。必要时，FCC还可以调整其管制政策。
记者：美国最高法院的这一裁决对我国电信监管有什么启示？
答：FCC将CableModem服务确定为信息服务而不加以管制的做法不适合中国的国情。在中国，有线电视网络业务应该受到有效管制，这也不仅是出于有线电视网络与电信网络融合的需要。
美国在当初准许有线电视网络进入电信市场的时候，曾经出现过有线电视网将打破电信最后一公里垄断的说法。而今真正处在垄断地位的正是有线电视网络。现在的情况是，有线电视网络与电信业在某些业务上存在着竞争关系，但有线电视网络却没有受到相应的市场规则的管制，形成了有线电视网络单方面同电信业务竞争的局面。在有线电视网络已经能提供宽带服务，并越来越向第二互联网的角色靠近的时候，单纯地将有线电视网络业务定性为“信息服务”已经不合时宜。
因此，即使在未来我国有线电视网络与电信网络融合越来越紧密，需要统一监管的时候，有线电视网络提供的宽带业务也不宜定性为“信息服务”而放松监管。实际上，目前能够提供宽带业务的有线电视网络也应该到了考虑接受统一、有效的电信管制的时候了。
背景链接
美国VoIP运营商如何面对不利裁决？
美国《财富》杂志报道，6月26日美国最高法院裁决，提供宽带互联网连接的有线电视运营商无需向竞争对手开放他们的宽带接入线路。这一裁决推翻了较低一级法院的裁决，肯定了美国联邦通讯委员会（FCC）对有线电视宽带连接服务的分类。这对于大型有线电视运营商来说无疑是一个绝好的消息，但是对于诸如Vonage之类的VoIP运营商来说却不妙。这一裁决很可能会导致有线电视运营商为了保护自身利益，采取措施大规模地限制这些VoIP运营商的话务量。VoIP业务运营商有理由为自己的前途担心。有线电视公司如Comcast和时代华纳正在全力宣传其数字电话业务，希望能够从传统电话运营商那儿吸引到用户。纯VoIP运营商如Vonage则是这一领域强劲的竞争对手，由于他们没有接入线路而是将呼叫接入互联网，为此其成本更低，业务资费也低。从本质上来说，VoIP运营商的话务量可以免费在有线电视公司的接入网络上传输。显然，有线电视运营商和电信运营商并不希望看到这一切，为此部分运营商已经采取措施来限制VoIP运营商的流量。3月份，Vonage抱怨北加州的电话公司MadisonRiver通信公司和其他小型电话公司阻塞了Vonage话务量在其网络上传输。位于堪萨斯州的VoIP运营商Nuvio表示，去年至少一个有线电视运营商阻塞过其用户的呼叫。
依据FCC的规定，电话公司被划分为“电信服务”提供商，为此其阻塞用户线路上的端口是违法的，而有线电视公司则不同，他们被划分为“信息服务”提供商，无须与电信运营商遵守相同的监管规则。为此MadisonRiver通信公司被FCC罚款1．5万美元，并被要求停止阻塞VoIP流量的行为。但是被划分为“信息服务”提供商的有线电视公司阻塞用户线路端口是不违法的。主流电视运营商和产业协会均发誓保证不参与阻塞端口的行为。但是这些运营商依然存在这么做的可能性，或者他们已经这样做了。
ISP则要求，有线电视公司应当开放他们的宽带互联网连接线路，以促进业界竞争。包括BrandX、Earthlink在内的ISP都对FCC的有线电视宽带连接分类规则提出了上诉。然而高级法院关于BrandX的判决让VoIP运营商感到了恐慌。即使有线电视公司被划分为“电信服务”提供商，他依然会我行我素，而且像诸如SBC通信和Verizon通信之类的电话公司也为其DSL业务寻求同样的定位。如果电话公司这一意图得逞的话，诸如MadisonRiver这样的电话公司就可以合法地阻塞VoIP运营商的端口。业内分析家表示，对于那些只有一个宽带运营商的地区，他就可以阻塞其他运营商的VoIP业务，而消费者的选择自由就被剥夺了。
Vonage公司的首席执行官JeffreyCitron表示，他并不担心会有大规模的端口阻塞发生，相反高级法院关于BrandX的裁决有助于VoIP运营商。因为VoIP运营商被划分为非“电信服务提供商”的范畴，这样他们就可以无需遵守传统电话运营商的那些更为苛刻的规则、更重的税收。
业内观察家也表示，市场的力量将会阻止有线电视运营商和电话运营商实施大规模的阻塞端口行为。独立电信分析家JonArnold声称，从长期发展的观点来看，我们不能想象运营商会这么做，因为这会伤害到他们的业务，如果你疏远了消费者，那么一旦有机会，消费者还是会离开的。
